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促进政府资助的科技成果有序进入市场
来源:《国家治理》周刊 | 作者:ihuizhi | 发布时间: 2021-02-15 | 44 次浏览 | 分享到:
从根本上破解科技成果转化、产业化“中梗阻”难题,需要深化认识、转变观念、加快改革。近些年来,我国政府高度重视新一轮科技革命和产业变革,向科研院所和高校投入了大量经费,取得了许多新的科技成果。但由于创新治理体系的中间层级多,科技成果处置权不在基层,向上审批周期长,不能适应科技成果转化、产业化的迫切要求。

  作者:华中科技大学公共管理学院二级教授 钟书华
  
  摘要:从根本上破解科技成果转化、产业化“中梗阻”难题,需要深化认识、转变观念、加快改革。近些年来,我国政府高度重视新一轮科技革命和产业变革,向科研院所和高校投入了大量经费,取得了许多新的科技成果。但由于创新治理体系的中间层级多,科技成果处置权不在基层,向上审批周期长,不能适应科技成果转化、产业化的迫切要求。将政府资助的科技成果处置权下放,由处于基层的科研院所和高校自行决定科技成果的转化、产业化,这符合公共管理原则,也反映了时代发展趋势。
  
  关键词:科技成果转化 科研院所 处置权
  
  【中图分类号】G30 【文献标识码】A
  
  当前,科研院所和高校“囤积”了大量由政府资助的高水平科技成果。但由于认识简单化,加上体制机制束缚,这些科技成果多数未进入市场,形成了我国科技成果转化、产业化的“中梗阻”。这是多年来一直存在的老问题,也是科技体制改革进入深水区无法回避的难题。要从根本上解决这一问题,需要深化认识、转变观念、加快改革、“开闸放水”,让政府资助的科技成果源源不断、畅通无阻地进入市场,实现“大幅提高科技成果转移转化成效”的国家战略目标。
  
  将政府资助的科技成果处置权下放基层
  
  科技成果效用具有生命周期,只有立即转化或投入应用,科技成果才能实现最大价值;否则,随着替代性技术的出现,或潜在竞争者科研项目的进一步推进,科技成果将面临“贬值”和“折旧”风险。将政府资助的科技成果处置权下放,由处于基层的科研院所和高校自行决定科技成果的转化、产业化,这符合公共管理原则,也反映了时代发展趋势。
  
  将政府资助的科技成果处置权下放基层,体现科技成果的最大公益性。将政府资助的科技成果即时转化、产业化,产生收益,让国有资产保值增值,让科技惠及社会,这是实现政府财政科技投入最大公益性的重要举措。但遗憾的是,大量政府资助的科技成果处置权层级太高,相关部门管理繁琐且严格,导致科技成果转化、产业化的动力不足;而处于基层的科研院所和高校,本来对科技成果转化、产业化充满积极性,但由于没有处置权,且审批繁琐、成功率低,以及担心“越界”等原因,最终积极性受挫。由此产生的无奈局面是,大量科技成果不能即时转化、产业化,科技成果的创新价值无法实现。要改变这种局面,关键是将政府资助的科技成果处置权下放到基层,并用政策为基层管理者编织安全网,让处于基层的科研院所和高校真正成为科技成果转化、产业化的“国家队”。
  
  将政府资助的科技成果处置权下放基层,是推进国家创新治理体系现代化的客观要求。5G、物联网、工业互联网、人工智能、云计算、区块链等领域的科技创新日新月异,新一代信息技术应用带来的新产业、新业态、新商业模式层出不穷。可以预期,围绕科技创新和产业变革的国际竞争会更加激烈。近些年来,我国政府高度重视新一轮科技革命和产业变革,向科研院所和高校投入了大量经费,取得了许多新的科技成果。但由于创新治理体系的中间层级多,科技成果处置权不在基层,向上审批周期长,不能适应科技成果转化、产业化的迫切要求。因此,作为面向市场的创新治理体系,应积极向扁平化方向改革,将决策权下移,以应对随机波动的市场变化,以及日趋激烈的科技成果转化、产业化竞争。
  
  将政府资助的科技成果处置权下放基层,是国际科技成果转化、产业化的成功经验。科技成果转化、产业化是一个国际性问题。随着大量科技成果的出现并走向市场,美国学界和管理部门意识到,避免国家科技与经济脱节的关键,是将科技成果转化成产品、商品,实现产业化。为鼓励科技成果转化、产业化,1980年美国国会通过了《拜杜法案》,明确大学和非盈利研究机构对于政府资助的发明创造享有专利申请权和专利权,鼓励大学开展学术研究并积极转移专利技术,促进小企业发展,推动产业创新。之后,日本也跟进了相关法案。1999年日本政府颁布了《产业活力再生特别措施法》(亦称日本版《拜杜法案》),规定高校利用政府经费完成的科研项目,其成果开发获得的专利所有权完全归学校所有。为此,我们可以参考借鉴国际上这些关于促进科技成果转化、产业化的经验,将政府资助的科技成果所有权和处置权分离,把科技成果处置权划归从事研发的基层组织。
  
  政府资助的科技成果收益分配向一线倾斜
  
  如果将研发到市场售后服务视为完整的技术创新链,那么这一创新链可以以“市场”为界,分为科技系统和经济系统。在科技成果进入市场前,科研院所和高校研发、创造出具有实际用途的新技术、新工艺、新材料、新产品、新服务等,让科技成果具有使用价值,成为能进入市场的技术商品和技术服务。科技成果进入市场后,科研院所和高校要为企业提供技术培训、负责技术调试、进行技术示范、承担初期的技术维护等。这些工作是技术市场卖方的义务和职责,但也能产生价值、产生收益。
  
  从公共管理学视角来看,在科技成果转化、产业化获得收益的过程中,包含着政府、科研院所和高校,以及内部科研团队三方利益相关者。政府资助科研项目,属于先期的“资本投入”,当科技成果通过转化、产业化获得收益,政府理应获得投资回报;科研院所和高校作为“知识生产和应用”组织,是研发活动的管理者、研发基础设施和保障条件的提供者,同样应享有科技成果收益;科研团队直接参与研发,付出了复杂、艰辛和长期的创新性劳动,更应享有科技成果收益。显然,从“谁投入、谁受益”的角度来看,享受科技成果收益的主体应是政府、科研院所和高校,以及内部的科研团队。
  
  科技成果收益在利益相关者之间的分配,应根据其对产生收益的贡献大小而定。政府资助科研项目的要求是完成《项目申报书》中的研究内容,并取得预期创新成果。至于实现科技成果转化、产业化,政府只是发挥政策引导作用,并未作出必然要求。可以理解为,实现科技成果转化、产业化,是科研院所和高校,以及内部科研团队“额外”的工作。而正是由于这些工作,政府前期的项目资助才能成为科技成果转化的先期“资本投入”。同样,科研院所和高校作为基层科技组织,尽管“支持”科技成果转化、产业化,但这种“支持”往往在科技成果转化、产业化发生后才可能出现。也就是说,科研团队是科技成果转化的关键因素,他们在一定程度上决定了科技成果能否转化、产业化,以及科技成果转化、产业化的收益多少。
  
  因此,根据对产生收益的贡献大小,利益相关者收益分配的序列应当是:科研团队、科研院所和高校、政府。需要强调的是,这种分配序列并不会造成“国有资产流失”,因为“国有”是一个多层次、多类型概念,政府的资产当然属于国有;“科研院所和高校”是国家事业单位,他们的资产也属于“国有”。在计算收益分配比例时,“政府+科研院所和高校”获得的部分属于国有资产,科研团队获得的收益则不属于国有资产。
  
  在收益实际分配时,考虑到政府的先期“资本投入”,以及科研院所和高校提供的研发基础设施和保障条件,“政府+科研院所和高校”的收益应大于科研团队。在此前提下,可根据科技成果转化、产业化难度,以及工作量进行综合评估,以协商方式确定科研团队的具体收益。除去科研团队的收益,其余的全部属于政府、科研院所和高校。至于政府与科研院所、高校之间的收益分配,则较容易解决,只要上下级协商认可,无论如何分配,国有资产都不会流失。
  
  具体收益分配方法有三种:第一种是从转让净收入中提取20—49%的比例一次性分给科研团队;第二种是科研团队按固定比例分享专利许可净收入;第三种是累进递减比率,即随着转让净收入增加,科研团队所得的比例相应降低,但总金额会提高。
  
  政策制定应注意的问题
  
  创新驱动发展是我国全面建设社会主义现代化国家的必由之路。创新驱动发展的重要内容就是将大量科技成果转化、产业化,以支撑经济增长。让政府资助的科技成果进入市场,对政府、对社会有利,应坚定不移,奋力前推,当然,在这一过程中也会涉及国有资产保护、国家安全等问题,因此,制定政策时应通过综合评估,精准调控、清晰划界,让政策合理、完备和有效。
  
  推动政府资助的科技成果进入市场,应注意政策的权威性和稳定性。政府资助的科技成果产权包括所有权、处置权和收益权,但在现行国家法律法规中,并没有对科技成果的所有权、处置权、收益权的归属和边界进行严格界定,这就导致管理中模糊空间的出现;同时,从基层的科研院所、高校到政府管理部门,形成了多层级、多部门共同负责认定,但又缺乏权威认定主体的尴尬情况。科技成果内含的国有资产处置是一个高度敏感、政策性很强的问题,在边界不明晰时,容易出现违规违法等问题。因此,需要在国家法律法规层面,对政府资助的科技成果处置权、收益权进行严格界定,让科研院所和高校在科技成果转化、产业化过程中,有原则、有底气、有信心,有法可依、有规可循。另外,需要注意的是,推动政府资助的科技成果进入市场,应保持政策的长期性、连续性和稳定性。几十年的科技体制改革发展历史表明,只有坚决维护已被实践证明是合理、有效、成功的科技政策,才能将创新驱动发展战略引向深入。也就是说,政策可以修改、完善,但不能反复。
  
  推动政府资助的科技成果进入市场,应注意科技、产业和国防的安全性。国家之间的科技竞争日趋激烈,科技前沿的研发信息已成为战略情报。我国在一些科技领域已处于“领跑”位置,对这些领域的科技成果转化、产业化,应有保密安排;承接这些领域科技成果转化、产业化的主体应限于国内企业,或国内控股企业,以维护我国的科技安全与产业安全;对国家战略性新兴技术和关键技术转化、产业化,应加强知识产权保护,维护商业秘密;对军事技术或军民融合技术的转化、产业化,应按国家保密制度,严格选择承接企业,以维护我国的国防安全。科技成果进入市场与维护国家安全二者不矛盾,能兼顾。可借鉴发达国家经验,通过清晰的制度安排和契约规定,在大力推进科技成果转化、产业化的同时,积极维护国家安全。
  
  推动政府资助的科技成果进入市场,应注意区分技术研发与市场转化的边界。在科研院所和高校,政府资助的科研项目从启动到最终形成新技术、新工艺、新材料、新产品、新服务,是一种技术研发行为,属于科技领域;将科技成果转化为商品或商业服务,是一种市场行为,属于经济领域。技术研发与市场转化有相似之处,如都包含观察、实验、测试、调试、维护等环节。但技术研发与市场转化在本质上是不同的。技术研发的主体是国家事业单位,属于科技组织,遵循国家相关的管理制度;市场转化的主体是企业,属于经济组织,遵循企业的管理章程。技术研发主要靠政府资助,追求不断创新;市场转化主要靠企业或风险投资,追求利润最大化,显然,技术研发和市场转化是运行规则不同的两种行为过程,二者之间存在边界。因此,在科技成果转化中,应有“边界”意识,如政府提供的研发经费不能流向市场;承担转化的企业不能无偿利用国家事业单位的仪器设备、基础设施和保障条件,否则就是“越界”。


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